PPP模式的荆州实践

——崔永辉在第三届中国PPP论坛上的发言

各位领导、各位专家、各位代表，同志们：

大家上午好！我来自鱼米之乡、文化名城——湖北省荆州市。非常荣幸，参加第三届中国PPP论坛。根据论坛主办方的要求，下面我重点围绕地方政府PPP项目实践情况，向大家作一个简要汇报。

第一个方面，认识与定位，我们对PPP怎么理解，以及我们在实施过程中怎么样对PPP项目实施进行定位。

党的十八届三中全会以来，得益于国家层面对改革创新的鼓励与支持，PPP模式在全国大范围、多领域广泛应用，作为融通社会资本的重要载体，已经成为推动地方经济社会发展的重大创新性举措。

荆州，地处江汉平原腹地，是一个传统农业大市。农业优势，曾经支撑荆州辉煌兴盛两千多年。计划经济年代，荆州以农为本、以粮为纲，是湖北省乃至全国重要的粮食生产基地。改革开放后，由于长期面临防汛抗洪的巨大压力，重大基础设施建设难以落户，尤其是上世纪90年代以来，在全国铁路、高速公路快速建设时期，荆州交通区位优势逐渐落后，经济地位也逐渐削弱。

今年4月25日，习总书记又亲临荆州，乘船视察长江大保护工作。当前，荆州全市上下正牢记总书记的嘱托，坚定不移完成党中央交给我们的长江大保护政治任务，既着眼长远、坚持生态环保追求高质量发展，又奋力补齐短板、加快发展解决历史欠账。今天的荆州，要实现高质量发展，首先必须破解三个方面的问题。

一是公共设施不优的问题。主要表现为交通基础薄弱、城市公共配套不足。以交通为例，铁路每万人营业里程和路网密度分别只有全国水平的69.1%和20.1%；高速公路每万人通车里程只有全国平均水平的68%。公共设施的优良程度已经成为一个城市竞争力的决定性要素，不仅仅是就业条件，生活环境（就学、就医）、工作环境、生态环境都已成为城市现实竞争力的重要组成部分，老百姓会用脚投票。我们高兴地看到，荆州中心城区近年来已成为人口净流入地区，可以说，PPP模式的应用，有效地支持了荆州补齐公共设施短板的发展需求。

二是政府能力不足的问题。主要是指政府的工程建设能力、运营管理能力和财政投入能力。当前，荆州仍是典型的“吃饭财政”，城乡建设、环境保护、民生改善等方面的资金需求，远远超出了地方政府财力的供给水平。与此同时，作为三线城市专业人才储备严重不足。推广PPP模式，有利于转变政府职能，改善政府管理方式，能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，更好地履行公共职能，提高公共服务供给的效率和质量。

三是债务风险防控的问题。地方政府举债的目的是以时间换空间，是为后人留下财富而不是留下包袱，更不能留下难以收拾的乱摊子。PPP模式强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能，强调社会资本的深度参与，能够有效减轻政府债务压力，平衡年度间财政支出，符合现代财政制度优化资源配置、促进社会公平的要求。通过合理划分，将融资风险、建设风险、运营风险分担给社会资本，减少政府行政管理支出。2016—2018年，荆州采用政府和社会资本合作模式实施了27个城市基础设施与环境治理项目，总投资319.4亿元，其中中心城区实施7个项目，总投资224亿元；通过实施PPP项目，共撬动社会资本投资299亿元，为政府节约投资49.5亿元。

我们对荆州市政府实施PPP的定位，就是补齐短板、强化优势、防范风险，这是我们在推进PPP的时候把握的三个要点。在这三个要点之下，我们明确荆州市政府现阶段推进PPP的重点方向有四个重点领域：一是交通基础设施。已落地PPP项目8个、总投资额120.05亿元。二是生态环境治理。已落地PPP项目16个、总投资额81亿元。三是文化旅游产业。已落地PPP项目7个、总投资额100.6亿元。四是数字政府与智慧城市建设项目。2017-2018年，全市新落地PPP项目31个、投资总额304.45亿元，在湖北省位居前列。

（一）早期探索。

早在10多年前，荆州就已经在污水处理、自来水供应等特定领域，探索应用政府资本与社会资本合作模式，并取得了实践检验的实质性成效。2007年2月，我们对垄断经营的公用事业市场实行改革，对原荆州市自来水总公司国有股权进行公开转让。同年5月，经湖北省产权交易中心挂牌，香港联合主板上市公司——中国水务集团注资2.33亿元，占51%的股权，与荆州市城投公司形成了混合所有制的荆州水务集团。10多年来，新组建的荆州水务集团累计投入自来水管网更新、改造资金近15亿元，新建管网300多公里，管网覆盖面积实现了翻番。在满足公共利益的同时，自来水经营领域由2006年亏损400万元，至2008年开始扭亏为盈，到2017年净利润5600万元、税收稳定在4000万元左右，而且我们的水价比周边城市要低。

（二）实操做法。

一是突出项目识别和财承红线，体现严格筛选、精挑细选。严格按照国家规定的方向筛选项目，在严守10%红线基础上，杜绝“固定回报，约定回报，明股实债”等不合规现象。所有项目全部通过财政部组织的清理清查，并按规定将所有已实施的PPP项目中政府支出责任纳入财政中期规划及当年财政一般公共预算支出，确保了政府支出落实、项目融资顺畅、社会资本放心。2016年至2018年荆州城区已采用PPP模式实施的基础设施建设中，财政实际股权总投资仅为 6.5亿，引入社会资本投资 142亿，按照15年至30年的合作期限，每年财政支出责任控制在财政一般公共预算支出的10%以内。

二是发挥社会资本各自优势，兼顾国资背景企业和民营企业。我们将有限的PPP资源，重点用于城市基础设施、环境保护、交通等重点领域，根据项目情况选择不同的合作对象，并着眼于国企的融资优势和民企的灵活高效特点。如荆州市城北快速路及综合管廊建设工程PPP项目投资85亿元、荆州市荆州环长湖湿地修复工程PPP项目投资30亿元、城区水环境综合整治PPP项目投资52.6亿元，这些项目我们以有国资背景企业为主。而绿廊建设、农村厕所革命、餐厨粪便垃圾无害化处理、乡镇生活污水处理等投资分散、对管理效率要求较高的领域，我们以民营企业为主体推进PPP项目。2017-2018年，我市落地的31个PPP项目中，民营资本为主的企业达14个。

三是将专业营运和税费利优惠结合考量，保障社会资本取得合理收益。鼓励社会资本了解投资环境和项目情况，对特别需要发挥社会资本专业营运能力和预期有较好效益的项目，在投标竞争环节，加大对投资人营运业绩和营运能力的考量权重。在实施方案制定中，采取绩效方式鼓励社会资本挖掘项目盈利点，将采取PPP模式，以政府方让渡创新经营超额利润方式（主项目附加工程的增值收益）、政府奖补资金补贴方式、地方税收留成优惠等方式，鼓励支持吸引社会资本。PPP项目中社会投资者最担心的就是政府信用风险和财政承受力，政府要扮演好PPP模式中的角色，必须主动分担风险，保证社会投资者合理的利润空间。为此，我们针对不同行业和领域，分门别类，政府承诺一定利润空间之内不参与分红。

四是注重成本控制和政策引导，切实提高项目落地成功率。在推进PPP项目过程中，尽可能细化前期工作，做实做细可研、初设设计等工作，厘清边界条件，加强政府投资成本的准确性测算，做到精准控制，也减少社会资本后期承担的风险。实施后期则赋予施工单位部分优化空间，避免投资失控。对开展前期工作取得阶段性进展的PPP项目，给予一定数额的前期费用补助。此外，对所有项目一律聘请国家级、省级专家评估。得益于此，荆州的PPP项目实施规范有序，国家发改委、国家财政部多次开展PPP不规范项目清理，我市没有一家被清除出库。

（三）个体案例——环长湖湿地修复工程PPP项目

长湖位于荆州中心城区北面，现有湖面150平方公里，是湖北第三大湖、长江中游区域重要湖泊，2017年我市开始实施环长湖湿地修复工程PPP项目，项目总投资额29.91亿元，根据项目投融资结构，项目公司的注册资本设定为74137.91万元，政府只需承担本金投资支出7413.79万元，社会资本方需承担资本金支出66724.12万元。目前，SPV公司已组建完毕，完成投资3亿元。实施该项目，主要基于以下三个方面的考虑：

一是其突出的生态功能。长湖位于荆州中心城区的上游，文化旅游区的核心，该项目对区域内生态环境保护和生态支撑系统建设、改善我市城市中心城区北片区居民赖以生存的水环境、以及保障南水北调引江济汉工程渠道水质安全都具有重要基础性意义。

二是其在区域发展的中心地位和带动作用。当前，荆州正按照“中国品牌、湖北代表”的要求，以楚文化为魂，高标准建设纪南生态文化旅游区，将旅游产业培育成支柱产业，打造文化旅游目的地。我们在长湖周边区域内布局了大量符合未来发展潮流的文化旅游项目，其中具有“东方迪士尼之称”的华强方特投资建设的“华夏历史文化科技园”，一期即将开园；西安曲江文化集团投资120亿元的荆楚大观园也已经开工；此外还有湖北省第二届园博园、野生动物园等一批文化旅游项目，区内文化旅游项目总投资近500亿元。

三是项目本身兼具的经济效益与社会效益。该项目建设期为3年，运营期12年。由于建设运营时间跨度较长，我们在PPP项目具体推进过程中，建立了有效的约束激励机制，既对公共服务的质量和价格加强监管，确保实现公共利益最大化，又充分考虑社会资本的合理利润，调动其积极性。在项目区域内，项目公司可开展部分配套商业经营活动，通过环湖娱乐收入、服务区店铺出租收入等面向使用者直接收取收入；由于环长湖综合水系治理及生态修复工程属于公益性工程，市财政对项目公司的公益性建设和运营服务提供政府资金补助。为避免社会资本获取超额收益，我们还制定了超额收益调整机制。

一是必须把风险控制作为实施PPP项目的刚性约束。一定要杜绝名为 PPP、实际让政府背上高息债务的项目，坚决防止社会投资者以PPP之名将公共服务私有化。对政府而言，项目前期论证至关重要，项目初设阶段就要公开相关信息，理清政府和企业的关系，政府不兜底，统筹评估和控制PPP项目财政支出责任，守住PPP项目支出不超过一般公共预算的10%的红线，避免后期出现新的财政风险、社会风险。要将财务精算贯穿项目全生命周期，在投资规模上要充分考虑本地的经济状况和社会资本的意愿，不能一味地追求投资大、档次高，造成低效投资或无效投资。选择社会资本时，要注重对投资母体的考核，避免社会投资者出现经营危机，影响工程建设和公共服务项目正常运转。

二是必须在项目选择环节体现从严精准把关。PPP项目一般投资规模较大，建设运营周期较长，开弓就没有回头箭，因此科学决策十分重要。确定项目采用PPP模式之前，要充分考虑项目是否需要PPP、社会资本的收益如何保障、选择哪些资本最佳、哪种操作方式最好、政府如何完善监管机制。在项目选择上，要优先挑选群众需求强烈和制约发展的“短板”项目，优先选择投资规模较大、长期合同关系清楚、技术发展成熟，并且有“稳定收入来源”为基础的优质、典型项目。尤其是要避免将BT项目换个马甲包装成PPP项目。

三是必须在PPP项目全生命周期管理中厘清政府责任。PPP项目实施涉及政府多个部门和社会各方。包括投资人、项目公司、总承包、项目实施机构、各行业主管部门。合同往往难以涵盖所有内容，极易导致责任边界不清、权责很难对等，项目实施难以达到预期效果。

相关建议：

1、提升民营企业的融资能力。民企在PPP项目中的竞争劣势首先是融资能力。PPP是典型的项目融资，贷款偿还以项目未来的现金流为保障，且投资金额大、周期长，风险、收益存在不确定性，因此对合作的社会资本要求非常严格。我市虽然民营企业参与PPP项目程度较高，但以民企为社会资本方的项目，在项目实施过程中还是暴露出融资渠道窄、成本高、抗风险能力差等问题，亟需银行、证券和保险业金融机构、专业投资机构以及融资性担保机构开发金融新产品，拓宽融资新渠道。建议在国家层面出台相关政策，降低PPP项目尤其是民营资本为社会资本主体的PPP项目融资成本。

2、制订规范的操作指南，使交易过程透明化。财政部《政府和社会资本合作指南（试行）》分为识别、准备、采购、执行和移交五个阶段予以指导，并细分为十九项工作，流程完整清晰。但在实际操作中，流程略显复杂。既影响项目进度，增加不确定性风险，同时，由于程序复杂，一些地方政府官员不愿或不敢与民企打交道，以避瓜田李下之嫌，亟需推进过程的规范性与透明化等制度建设。

3、在PPP项目实施中推动平台公司转型。目前，部分地方融资平台投资了大量无现金流的公益性项目，该类型转型项目需要提供必要的配套补助及中长期补贴，政府负担较重，急需加快融资平台公司市场化转型，利用地方PPP项目推动推动平台公司转型是一条路径。但按现行规定，本级政府下属的融资平台公司及其控股的国有企业（上市公司除外）不可作为社会资本，导致地方平台公司无法参与竞争。实际上，地方平台参与PPP，既有利于推动其转型，又能充分发挥其熟悉地方市场的优势，还便于控制成本。建议在顶层设计层面，支持地方平台公司以社会资本参与PPP项目建设。

各位领导、各位专家、各位代表，PPP模式的荆州实践还处在起步阶段，还有很长的路要走。借此机会，我代表荆州市人民政府，诚挚邀请各位领导、各位专家和各位金融界、工商界的朋友，到荆州去感受古城文化魅力，领略江南水乡风光，同时也为我们实施PPP项目提供智力点拨和资本支持。

谢谢大家！