我国耕地生态保护补偿的实践与探索

2020-09-16 11:31   中国自然资源经济研究院  

耕地作为重要的自然要素,在调节气候、净化环境、维持生态多样性、涵养水源等多方面发挥着不可或缺的作用,是生态系统的重要组成部分。近年来,我国在耕地领域积极探索生态保护补偿机制建设,既为有效保护生态环境注入了新活力,也有效促进了欠发达地区的转型发展。

胥林峰 摄

耕地保护补偿实践三种模式

总体来看,我国耕地保护补偿实践主要包括传统补偿、综合补偿和单独补偿三种模式。

传统补偿模式,指未建立耕地保护生态补偿制度,但现有耕地保护补偿工作或多或少地体现了生态保护内容。例如广东省,早在2012年就率先建立了全省范围的基本农田保护经济补偿制度,广东省级财政按照30元/亩(部分经济较发达小珠三角地区15元/亩)标准,每年从预算里拿出一部分资金引导市级、县级政府结合实际,配套投入补助资金。其中,佛山永久基本农田补贴标准为800元/亩·年(含省级补贴资金15元/亩·年)。

此外,广东省还大力推进高标准农田建设。2020年广东省高标准农田建设确保任务为2556万亩,占全省耕地总量的65.6%。从实践来看,大部分地区采取这种补偿模式,其中虽然基本农田保护经济补偿和高标准农田建设性补偿仍以耕地经济价值为主要出发点,未充分考虑耕地的生态价值,但在资金使用上明确规定需用于农田生态环境建设,间接地促进了耕地生态保护。

综合补偿模式,与传统补偿模式略有不同,提出了“耕地生态保护补偿”概念,但实际操作中是将耕地生态与经济、社会功能融合,不单独评估或者核算耕地的生态价值,统一纳入生态补偿的范畴。

其中最有代表性的是江苏省苏州市,早在2010年就出台了《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》,截至2019年已经实施四轮生态补偿,水稻田按照 420元/亩予以生态补偿,生态补偿资金由市、区两级财政承担。

《苏州市生态保护补偿条例》提出生态补偿,主要通过财政转移支付方式,对因承担生态环境保护责任使经济发展受到一定限制的区域内有关组织和个人给予补偿。补偿资金用于维护生态环境、发展生态经济、补偿集体经济组织成员等。

昆山市也出台了基本农田生态补偿实施的相关办法,每年都将生态补偿资金纳入市级财政部门预算。这种模式不仅考虑耕地生态价值,而且在资金使用上更加向保护耕地生态环境倾斜,但是由于过于综合,难以判断耕地经济和生态的补偿比例,可以看作传统补偿模式的升级版。在实践中,采取该补偿模式的地区不多,主要以江苏省、上海市为主。

单独补偿模式,明确将耕地生态保护补偿与传统的耕地保护补偿区分开来,不仅进行耕地经济价值补偿,而且还会对符合条件的耕地额外进行生态保护补偿。

最有代表性的是北京市海淀区,对永久基本农田除了进行农田保护补贴,对符合条件的还额外进行农田生态补贴。永久基本农田保护补贴标准为1000元/亩·年,农田生态补贴的标准为1500元/亩·年,农田生态补偿机制资金由区财政预算和市级资金统筹安排,纳入年度部门预算。

激发耕地生态保护积极性

充分认识耕地的生态价值和耕地生态补偿的重要性,是实现耕地“三位一体”保护的重要手段,也是生态文明建设的重要环节。笔者建议从以下几方面着手,加大耕地生态保护力度。

重视耕地生态功能,构建耕地生态保护指标体系。由于对耕地生态功能的认识不统一,还没有形成具有实际操作意义的耕地生态价值评估或核算方法。目前,耕地生态价值评估或核算主要有两种方法:一种是间接评估法,以当量因子法为代表,以耕地的食物生产价值为参照确定耕地生态功能的大小,虽然操作相对简便,不需要输入过多的参数进行复杂计算,便于大尺度进行耕地生态功能价值评估,但主观性较强,难免影响评估结果。

另一种是直接评估法,就是确定耕地生态功能后,再选取合适的方法,直接对某一种功能进行价值评估,然后求和得到耕地生态功能价值。由于缺乏市场,耕地的生态功能价值不能作为商品交换,只能使用其他相似的成本进行估算。例如,对于耕地的气体调节功能,是将工业制氧的成本价作为该功能的价值。植物光合作用产生的氧气是否等同于人工制氧仍无定论,其次不会有人为此支付等额成本,这种方法无疑高估了耕地的生态价值,而且直接评估法涉及专业术语和参数较多,很难大范围推广。

从国际实践经验来看,目前尚没有哪一个国家或组织直接按照耕地生态价值评估结果进行耕地生态保护补偿。美国环境质量激励计划总计大约对250种不同的农业经营项目提供资金资助。欧盟也是将价格补贴与环保措施挂钩,还对具体的环境友好型生产方式进行补贴。

建议参照国际经验,选取对耕地生态环境影响较大的因素,例如水源涵养、水土保持、净化空气、生物多样性等,构建耕地生态保护指标体系,通过指数的方式来量化和细化耕地生态质量。对指数高于某一数值的耕地实施生态保护补偿,对指数小于某一数值的耕地扣减补贴资金,还可以监测耕地生态保护指数的动态变化,根据变化情况采取相应的补偿或扣减。

建立中央耕地生态保护补偿基金。耕地提供的生态产品和服务因其外部性而使得区外受益者可以在不支付成本的条件下被无偿享受。为了更好地发挥耕地的公共物品效应,政府作为纳税人的代表,理应承担耕地保护生态补偿的责任。但因为经济社会发展条件存在较大差异,东部经济发达地区的奖补标准势必会高于中西部地区,这就会造成经济越发达,耕地生态功能价值越高的表象。而且只靠区域内补偿,不能很好地体现生态补偿权责一致、公平合理的原则。为了避免这种情况,建议由中央政府作为耕地生态补偿主体,按固定比例从地方土地出让金提取资金并建立耕地生态保护补偿基金,再按各省耕地数量、质量和生态保护情况进行补偿。

探索耕地生态保护指标“占补平衡”。2002年,德国国家自然保护法案实施,该法案要求(因某种原因)对自然造成的影响必须得到补偿,遂建立了生态账户制度。该制度基于可交易的生态指标,生态指标的数量多寡因土地利用类型的生态价值而异,其跨度从价值1个指标的沥青地到价值64个指标的湿地不等。当土地开发行为导致土地生态价值下降,则用地者需要从官方授权的补偿机构有偿购买生态指标。补偿机构是生态积分的所有者,通过出售生态积分来负责实施补偿措施。

我国实行的耕地占补平衡制度本质是耕地占用补偿,为了进一步促进耕地生态保护,建议考虑借鉴德国“生态账户”和我国耕地占补平衡制度,在市级区域内探索建立耕地生态保护指标“占补平衡”。主要是依据已构建的耕地生态保护指标体系,核算建设占用耕地的指标数量与数值,在补充耕地时补偿同等数量与数值的耕地生态保护指标,实现区域内的耕地生态保护平衡。

灵活选取补偿方式激发耕地生态保护积极性。是否采取现金形式对农村集体经济组织或农户进行补偿不能一概而论,需要结合当地耕地基础设施水平的高低、农村集体经济组织能力的大小以及农户需求而定。对于耕地基础设施建设水平低的地区,可以按项目的方式进行补偿;对农村集体经济组织能力较强的地区,既可以按项目补偿也可以进行资金补偿,让集体经济组织按照资金使用要求开展工作;对于集体经济组织能力较弱、农户经济水平较低的地区,可以同时进行资金和项目补偿。

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